Introduction

La période de programmation 2007-2013, co-financée par le FEADER, soutient la quatrième génération de groupes d'action locale LEADER. LEADER est désormais une partie intégrante des programmes de développement rural et représente  le quatrième axe de ces programmes. Au total dans l'Union européenne plus de deux mille trois cents territoires ruraux bénéficient aujourd'hui de cette approche de développement local.

La méthode LEADER, s'appuyant sur ses sept principes, n'a pas changé; Appliquant une approche  ascendante, les groupes d'action locale  sont responsables de l'élaboration et de la mise en oeuvre des stratégies locales de développement. Le caractère innovant des actions, le lien entre elles au sein d'une stratégie territoriale et l'approche multisectorielle ont une influence sur la nature des projets choisis par les groupes d'action locales.
 
La stratégie de développement local constitue bien un élément essentiel de l'approche LEADER et reflète un processus d'un développement qui doit normalement s'appuyer à la fois sur des atouts, des ressources identifiés sur le territoire et  les besoins exprimés par les acteurs locaux. Mais en pratique, l'élaboration et la mise en œuvre d'une stratégie de développement local de qualité peut s'avérer être une tâche ardue. Le rapport spécial sur la mise en œuvre de LEADER, publié en 2010 par la Cour des comptes européenne a mis en évidence les faiblesses des stratégies, et souligné le besoin d'y apporter des améliorations.

Ces conclusions ont contribué à la décision de créer en 2011 au sein du sous-comité LEADER du réseau européen  pour le développement rural un groupe focus sur l'amélioration des stratégies de développement local. Les objectifs du groupe sont de conseiller les États membres pour ce qui concerne la période de programmation actuelle ainsi que la prochaine et d'améliorer l'efficience et l'efficacité de l'approche LEADER. Pour ce faire le groupe de réflexion s'est engagé à identifier les points clefs de l'élaboration  des stratégies de développement local; et rassembler les outils et les bonnes pratiques déjà utilisés par les groupes d'action locale (GAL) afin de veiller à une mise en œuvre efficace des stratégies de développement local.

La Coprésidence du groupe focus est assurée par  Petri RINNE, Association européenne LEADER pour le développement rural (ELARD); Sanna SIHVOLA, autorité de gestion finlandaise; et Anna PIRES DA SILVA, réseau rural national portugais.

Le groupe focus compte 78 participants provenant de l'ensemble des 27 États membres de l'Union européenne, dont des représentants de GALs, d'autorités de gestion, d'agences de paiement et de cellules d'animation des réseaux ruraux nationaux.

L'analyse basée sur une enquête réalisée auprès des autorités de gestion et des GAL s'est déroulée en deux temps: La première phase, axée sur le processus d'élaboration, de conception des stratégies locales par les groupes d'action locale et d'évaluation des stratégies par les autorités de gestion, s'est déroulée de juillet à décembre 2011. La seconde phase, allant de janvier à juin 2012, a porté sur l'examen de la mise en œuvre ainsi que  le suivi et de l'évaluation des stratégies. Le premier questionnaire a recueilli des réponses auprès de 151 GALs et 24 autorités de gestion  représentant au total l'ensemble des Etats membres; Par la suite plus de 242 GALs et 15 autorités de gestion, représentant 22 Etats membres, ont répondu au second questionnaire.

Un compte-rendu du  projet de rapport final a été présenté lors de la 8e réunion du sous-comité LEADER le 31 mai 2012; Le présent article en dévoile les principales conclusions et permet de répondre à la question: quand est -il aujourd'hui de la qualité des stratégies de développement local mis en œuvre par les groupes LEADER?
 
 
1. L'élaboration et la conception de la stratégie

Préparer au plus tôt la stratégie locale

Il  y a d'une manière générale une tendance à attendre à ce que tout soit mis en place au niveau du programme et de règlementation nationale avant d'initier le processus d'élaboration des stratégies locales.  Cela provoque des retards inutiles, démobilise les acteurs locaux et lorsque tout est finalement mis en place met les GALs inutilement sous pression. La gouvernance multi-niveaux doit s'appliquer dès que possible car la priorité pour les GALs et les autorités de gestion est d'assurer qu'il y ait suffisamment de temps pour préparer une stratégie locale de qualité. Il est important de garder de vue l'objectif du processus de développement. Un démarrage rapide exige des orientations claires et un soutien financier approprié. De leur côté les GALs ont besoin de prendre leur responsabilité, doivent anticiper, initier, communiquer, consulter et s'engager.

Consacrer du temps au développement de la stratégie

La durée fixée par les appels à proposition pour la soumission des stratégies est moins important que le temps consacré à leur élaboration. Un minimum de six mois est requis pour un processus menant à une stratégie de qualité, et un délai plus long pour les nouveaux GALs qui n'ont pas la même capacité.
Dans la prochaine période de programmation les exigences seront plus importantes pour les GALs et il ne s'agit pas de sous-estimer le temps de préparation qui sera nécessaire notamment pour les stratégies pluri-fonds.

Mieux impliquer les acteurs locaux

Mobiliser les diverses catégories d'acteurs locaux et planifier leur implication est extrêmement important pour le processus de développement. Dans ce contexte une analyse des compétences du GAL sur la base d'un document qui décrit exactement qui est impliqué et pourquoi, quelles compétences sont requises, ce qui disponible localement et qui ne l'est pas peut s'avérer très utile dans ce processus.
Le succès des méthodes participatives est apprécié par les GALs. Les GALs ont besoin de soutien à ce sujet et peuvent bénéficier de l'expérience de GAls plus expérimentés.

Continuité, soutien et développement des ressources

Démarrer tôt et impliquer les acteurs locaux exige des ressources dès le début du processus. Le passé a été trop souvent marqué par une interruption du soutien entre deux périodes de programmation impliquant des retards dans le démarrage du processus. La continuité du personnel est critique dans la période de transition. La question est de savoir comment maintenir et sauvegarder une capacité acquise au sein de l'équipe permanente du GAL.  Ceci s'applique également au personnel des autorités de gestion. Les GALs et les autorités de gestion devraient résoudre ensemble cette question; Les autorités considérer comment alléger le coût des ressources humaines pendant la période de transition. Les GALs, pour leur part, se doivent d'innover en la matière pour sauvegarder des ressources. Les questions d'éligibilité dans les législations européennes et nationales et dans les dispositions des programmes devraient être clarifiées à ce sujet.
LEADER représente  un capital humain considérable. L'accés à cette somme d'expérience est particulièrement important pour les nouveaux GALs lorsqu'une formation adaptée à leurs besoins n'est pas disponible.  Le parrainage peu coûteux  peut se dérouler entre les GALs,  entre un GAL et une autorité de gestion ou au sein des autorités de gestion.

Planifier une approche par étapes

Le temps de développement des stratégies peut se calquer sur le calendrier de plusieurs appels à soumission et selon un processus d'évaluation et de sélection  des stratégies à plusieurs étapes formel ou informel. Ceci peut impliquer un appel à manifestation d'intérêt pour les territoires ruraux et plusieurs périodes de soumission avec une réaction/évaluation des autorités. Le point important est d'employer une procédure qui permet un processus de développement efficace de la stratégie locale. Utiliser un appel à manifestation d'intérêt autorise un accompagnement ainsi qu'un guidage des GALs. 
Un pré-examen des soumissions de stratégies permet quant à lui de tenir compte du niveau variable de maturité des GALs.

Mieux conseiller les GALs

La fourniture de conseils auprès des GALs en matière de développement de stratégie et sur la méthode Leader, qui n'est pas toujours programmé par les autorités, est particulièrement apprécié. Le groupe focus note que les besoins des nouveaux GALs ne sont pas souvent pris en compte. Ces conseils  doivent être fournis le plus tôt possible pour permettre aux GALs d'élaborer correctement leurs stratégies. Souvent les conseils se limitent aux aspects techniques et administratifs. Une méthodologie commune détaillant les étapes clefs pour l'élaboration et la mise en œuvre de la stratégie locale renforcerait la cohérence et faciliterait un transfert de connaissance sur le processus de conception de la stratégie locale de développement. Le groupe focus recommande un guide au niveau européen en ce qui concerne l'approche multi-fond proposée pour l'après 2013.

Améliorer le niveau de qualité par la formation

L'élaboration de la stratégie est peu abordée par la formation qui est soit générale soit trop complexe. Peu de stratégies comportent un plan de formation. Le développement des capacités souvent n'est pas une priorité alors que cela devrait être un élément obligatoire avec un budget propre qui lui est réservé. Le groupe focus recommande un programme de formation et de mise à jour pour les GALs et leur personnel. Il s'agit d'assurer une gestion professionnelle du GAL

Le contenu de la stratégie

D'une manière générale il apparait que les GALs ont eu suffisament de liberté pour délimiter leur territoire et définir leur thème au sein des paramètres fixés par les programmes. Mais renforcer au sein des GALs la connaissance du contexte stratégique global devrait permettre d'améliorer les stratégies locales. Ceci doit se se faire tout en respectant l'autonomie des GALs à fixer leur priorités stratégiques
Une plus grande clarté est nécessaire quant aux éléments constitutifs de la stratégie attendus par les autorités. Certains des éléments minimums proposés pour l'après 2013 méritent une attention particulière:
- La mise en oeuvre des principes de LEADER: ceux-ci,  explicités dans la stratégie, exigent  clarté et cohérence dans les procédures de mise en oeuvre de la stratégie, la structure organisationnelle du GAL et les responsabilités des partenaires locaux.
- Le processus de participation des acteurs locaux est primordial car il valide la stratégie et est considéré comme un critère de sélection essentiel.
- L'innovation qui semble avoir une faible priorité dans la période de programmation actuelle devrait jouer un rôle plus important dans la prochaine période.

Renforcer la logique d'intervention

Des faiblesses ont été identifiées en matière de logique d'intervention, pertinence de la stratégie pour le territoire et fixation et quantification des objectifs. Il y a des incohérences entre le priorisation de l'analyse SWOT et la faiblesse de l'analyse des données, des priorités faiblement ciblées  et des indicateurs absents ou mal quantifiés. Ceci est renforcé par des faiblesses constatées en matière d'évaluation et par la non prise en compte de l'expérience acquise au cours des périodes de programmation passées. Des guides pour les GALs et les autorités de gestion sont nécessaires sur ces questions.

Plan de suivi et d'évaluation
Le système de suivi et d'évaluation ainsi que la procédure de révision de la stratégie sont très peu présents dans les plans d'action de stratégies.  Des formations spécifiques devraient être prévues.

Plan de formation
Un plan de formation, partie intégrante du plan d'action de la stratégie,  n'a pas été considéré comme prioritaire par les autorités de gestion. Compte tenu des faiblesses constatée en matière de capacité des GALs un accent devrait être mis sur cet aspect.

 
2. Sélection des stratégies

La sélection des stratégies doit s'appuyer sur des critères objectifs, clairs et cohérents, si possible sous la forme de checklists.
La réaction de l'administration sur la stratégie proposée peut aller d'une simple information à un véritable dialogue entre l'autorité de gestion et le GAL. Des approches interactives qui correspondent à un modèle de gouvernance multi-niveaux permettent d'améliorer la qualité des stratégies mais exigent plus de ressources.

Des allocations budgétaires indicatives fixées dans l'appel à soumission ont la faveur des GALs et des autorités de gestion. Elle facilitent un réalisme dans les objectifs stratégiques et contribuent à une meilleure priorisation. L'allocation budgétaire dans les stratégies manque souvent de clarté et de ciblage stratégique.

L'attribution de la subvention devrait être liée à une évaluation de la qualité de la stratégie. Deux approches dans la sélection s'opposent: l'une consistant à organiser une compétition entre GALs, l'autre à évaluer les GAL par rapport à un niveau minimum de qualité, norme commune applicable à tous les GALs.

Bien que la plupart des GALs aient obtenu le soutien demandé, un nombre significatif trouve le niveau de soutien insuffisant. La planification financière dans la préparation du dossier de soumission  et l'attribution des ressources doit être améliorée sur les points suivants: évaluer avec plus de précision les coûts ainsi que le cofinancement public national et prévoir une flexibilité et des ajustements.

 
3. Mise en œuvre des stratégies

Devenir plus stratégique
Près de la moitié des GALs consultés se concentrent sur la réalisation des objectifs stratégiques plutôt que financiers. Dans certains cas cela résulte d'une forte demande de soutien, du budget limité ou de la haute qualité des projets présentés;

Souvent l'attitude stratégique vient du fait que l'approche LEADER est bien appliquée pour activer, développer, prioriser et mettre en œuvre les projets. Des pratiques telles que l'utilisation de critères de sélection de projets bien ciblés, d'appels à projets pour des groupes de population cibles, l'élaboration de guides et de documentation pour la soumission des projets devrait être généralisés. L'utilisation de taux d'intervention variable ou des enquêtes auprès des bénéficiaires sur les conditions du soutien permettent également d'améliorer la qualité de la mise en œuvre.

Examen de la performance

L'examen de performance de la stratégie est fréquent mais le plus souvent il se limite à l'exécution budgétaire. Seul un quart des GALs consultés se concentre sur l'atteinte des objectifs stratégiques. Les modifications de stratégie dans la mise en oeuvre ont la plupart du temps trait aux aspects financiers. Le système de suivi devraient d'une manière générale être amélioré.

Suivi et indicateurs

Une majorité de GALs utilisent un système de suivi structuré pour les communications envers l'autorité de gestion, le plus souvent annuel et axé sur l'exécution financière. Les indicateurs physiques et effets locaux sont plutôt communiqués aux membres du GAL. La communication envers la population locale est plus rare. Seuls 35% des GALs utilisent les demandes de paiement des bénéficiaires pour produire des données.

Comme indiqué précédemment, des faiblesses dans la logique d'intervention, la planification des objectifs et les indicateurs associés ont été détectées par le groupe focus;  Par exemple un quart des GALs consultés n'ont pas d'indicateurs de performance liés aux objectifs quantifiés de la stratégie.
D'une manière générale les GALS jugent les indicateurs additionnels plus appropriés que ceux du CMEF (Common Monitoring Evaluation Framework). Les indicateurs qualitatifs sont plus appréciés que les indicateurs quantitatifs. Environ deux tiers des LAGs consultés utilisent les indicateurs du CMEF pour rendre compte des réalisations physiques, la moitié utilisent des indicateurs additionnels ou spécifiques. 

Indicateurs additionnels

La plupart des indicateurs additionnels ont trait aux effets qualitatifs  de la méthode LEADER. L'examen du fonctionnement du GAL rencontre moins d'intérêt. Une demande générale est exprimée pour des indicateurs spécifiques à LEADER.  

Si l'on souhaite éviter une prolifération d'indicateurs non comparables il conviendrait de développer au niveau européen des indicateurs spécifiques sur l'approche LEADER. Toutefois si ces indicateurs LEADER devraient être différenciés ceux-ci ne devraient pas être isolés du CMEF.

Les indicateurs sur le contenu thématique de la stratégie sont le plus souvent liés aux actions soutenues et non pas aux objectifs eux-mêmes.

Evaluation

L'élément le plus fréquent est l'auto-évaluation pratiquée par trois quart des GALs. Les pratiques sont éparpillées et mériteraient d'être mieux coordonnées au niveau européen ou national par des guides simples et clairs qui auraient l'avantage d'intégrer le système suivi et d'évaluation à la stratégie locale de développement. 

L'auto-évaluation aurait un intérêt à devenir beaucoup plus participative en impliquant les bénéficiaires des aides et porteurs de projets jusqu'à présent peu associés. L'évaluation par d'autres GALs est, quant à elle, considérée comme une bonne pratique à généraliser.   

Un soutien financier complet et suffisant pour le suivi et l'évaluation n'est disponible que  pour 20 à 30% des GALs consultés. Des guides sont le plus souvent cités mais l'offre en formation reste très faible. 

Conclusion
Il résulte de l'analyse du groupe focus qu'un ensemble de mesures doivent être prises pour améliorer la qualité des stratégies locales à chacun des trois niveaux (européen , national et local); Et ceci ne s'applique pas uniquement à l'élaboration et la conception des stratégies mais aussi à leur mise en œuvre, suivi et évaluation. L'importance des liens entre les diverses étapes du cycle de vie de la stratégie locale devra être particulièrement souligné pour renforcer la valeur ajoutée de LEADER.
Une tâche immédiate du groupe focus du réseau  européen du développement rural, qui est de contribuer à une amélioration de la mise en œuvre de LEADER, sera sur la base de son rapport final, de produire un guide à l'intention des GALs sur la qualité de la stratégie locale. en n'oubliant pas l'approche pluri-fonds  nouvelle dimension de la prochaine période de programmation. 

Le présente article reflète les conclusions du groupe focus établi au sein du sous-comité Leader du réseau européen pour le développement rural. Il ne reflète pas nécessairement les vues de la Commission européenne.