Il periodo di programmazione 2007-2013, cofinanziato dal FEASR sostiene la quarta generazione dei gruppi di azione locale LEADER. LEADER è ormai parte integrante dei programmi di sviluppo rurale e rappresenta il quarto asse di questi programmi. In totale nell'UE oltre 2.300 aree rurali beneficiano oggi di questo approccio allo sviluppo locale.
 
Il metodo LEADER, basato sui suoi sette principi, non è cambiato; adotta un approccio bottom-up, i gruppi di azione locale sono responsabili dello sviluppo e della attuazione di strategie di sviluppo locale. Il carattere innovativo delle azioni, il legame tra queste e la strategia territoriale e l'approccio multisettoriale hanno un'influenza sulla natura dei progetti selezionati dai gruppi di azione locale.

La strategia di sviluppo locale costituisce un elemento essenziale dell'approccio LEADER e riflette un processo di sviluppo che è normalmente basato su alcuni elementi fondanti, le risorse individuate sul territorio ed i bisogni espressi dagli attori locali. Ma in pratica, sviluppare e attuare una strategia di sviluppo locale di qualità può rivelarsi un compito arduo. La relazione speciale sulla realizzazione di LEADER, pubblicata nel 2010 dalla Corte dei conti europea ha evidenziato i punti deboli delle strategie, e ha sottolineato la necessità di apportare miglioramenti.

Questi risultati hanno contribuito alla decisione di istituire nel 2011, nell'ambito del LEADER sub-committee della rete europea per lo sviluppo rurale, un focus group per il miglioramento delle strategie di sviluppo locale. Il focus group persegue l'obiettivo di accompagnare gli Stati membri per quanto riguarda l'attuale periodo di programmazione ed il successivo e migliorare l'efficienza e l'efficacia dell'approccio LEADER. Per fare questo il focus group si è impegnato ad identificare i punti chiave per l'elaborazione di strategie di sviluppo locale, e raccogliere gli strumenti e le best practice già utilizzati da gruppi di azione locale (GAL) per garantire un'implementazione efficace delle strategie di sviluppo locale.

La Co-presidenza del focus group è stata assegnata a Petri Rinne, dell'Associazione europea LEADER per lo sviluppo rurale (ELARD), a Sanna SIHVOLA, autorità di gestione finlandese e a Anna Pires da Silva, della rete rurale nazionale portoghese.

Il focus group conta 78 partecipanti provenienti dai 27 Stati membri dell'Unione europea, compresi i rappresentanti dei GAL, delle autorità di gestione, delle agenzie di pagamento e di unità di animazione delle reti rurali nazionali.

L'analisi basata su un'indagine rivolta alle autorità di gestione e ai GAL si è svolta in due fasi: la prima fase focalizzata sul processo di sviluppo, sulla progettazione delle strategie locali da parte dei gruppi di azione locale e sulle strategie di valutazione da parte delle autorità di gestione, ha avuto luogo da luglio a dicembre 2011. La seconda fase, da gennaio a giugno 2012, é stata incentrata sull'esame dell'attuazione e il monitoraggio e la valutazione delle strategie. Il primo questionario ha raccolto risposte da 151 GAL e da 24 autorità di gestione in rappresentanza del totale di tutti gli Stati membri; successivamente oltre 242 GAL e 15 autorità di gestione provenienti da 22 Stati membri hanno risposto al secondo questionario.

Una sintesi del progetto di relazione finale è stata presentata nel corso della ottava riunione del Leader sub-committee del 31 Maggio 2012; il presente articolo illustra i principali risultati e mira a rispondere alla domanda: a che punto siamo, oggi, rispetto alla qualità delle strategie di sviluppo locale attuate dai gruppi LEADER?

 
1. Lo sviluppo e la progettazione della strategia

Preparare al piú presto la strategia locale

C'é una tendenza generale ad aspettarsi che tutto venga attuato a livello di programma e a livello di normative nazionali prima di iniziare il processo di sviluppo delle strategie locali. Questo provoca inutili ritardi, smobilita gli attori locali e quando tutto è finalmente a posto mette i GAL sotto inutili pressioni. La governance multi-livello si dovrebbe applicare al più presto possibile, perché la priorità per i GAL e per le autorità di gestione è di assicurare che ci sia abbastanza tempo per preparare una strategia locale di qualità. È importante tenere presente l'obiettivo del processo di sviluppo. Un inizio rapido richiede una direzione chiara e un adeguato sostegno finanziario. A loro volta i GAL devono assumersi la responsabilità, devono anticipare, avviare, comunicare, consultare e coinvolgere.

Dedicare del tempo allo sviluppo della strategia

Il tempo fissato dai bandi per la presentazione delle strategie è meno importante del tempo dedicato al loro sviluppo. Un minimo di sei mesi è necessario per un processo che porti ad una strategia di qualità, e un periodo più lungo per nuovi GAL che non hanno la stessa capacità.
Nel prossimo periodo di programmazione tali requisiti saranno più importanti per i GAL e non si dovrà in nessun modo sottovalutare il tempo di preparazione che sarà necessario soprattutto per la strategia multi-fondo.

Coinvolgere meglio gli attori locali

Mobilitare le varie categorie di attori locali e pianificare il loro coinvolgimento è estremamente importante per il processo di sviluppo. In questo contesto, sarebbe importante realizzare una analisi delle competenze del GAL sulla base di un documento che descriva esattamente chi è coinvolto e perché, quali competenze sono richieste, chi è disponibile localmente e chi non può essere molto utile in questo processo .
Il successo di metodi partecipativi è particolarmente importante per i GAL. I GAL hanno bisogno di sostegno su questo e possono beneficiare dell'esperienza dei GAL più esperti.

Continuità, sostegno e sviluppo delle risorse

Iniziare presto e coinvolgere le risorse locali richiede di avere a disposizione risorse nelle prime fasi del processo. Il passato è stato troppo spesso segnato da una interruzione del sostegno tra i due periodi di programmazione che ha implicato ritardi nell'avvio del processo. La continuità del personale è fondamentale nel periodo di transizione. La questione è come mantenere e salvaguardare la capacità acquisita dal personale di ruolo del GAL. Ciò vale anche per il personale presente nell'autorità di gestione. I GAL e le autorità di gestione dovrebbero congiuntamente risolvere questo problema, le autorità esaminando le modalità per alleggerire il costo delle risorse umane durante il periodo di transizione, i GAL, da parte loro, devono innovare in questo campo per risparmiare risorse. Le questioni di ammissibilità nella legislazione europea e nazionale e le disposizioni dei programmi dovrebbe essere chiare su questo.

LEADER rappresenta un considerevole capitale umano. L'accesso a questo patrimonio di esperienza è particolarmente importante per i nuovi GAL, laddove la formazione adeguata ai loro bisogni non sia disponibile. Sistemi di patrocinamento in economia possono avere luogo tra GAL, tra un GAL e un'autorità di gestione o all'interno dell'autorità di gestione.

Pianificare un approccio per tappe

Il tempo per lo sviluppo delle strategie può essere modellato sul calendario dei diversi bandi e secondo un processo di valutazione e di selezione delle strategie multi-step formale o informale. Questo può comportare un unico invito a manifestare interesse per i territori rurali con diverse fasi di presentazione che prevedano una risposta/valutazione da parte dell'autorità di gestione. Il punto importante è quello di utilizzare una procedura che consenta un efficace processo di sviluppo della strategia locale. Utilizzare un unico invito a manifestare interesse permette un accompagnamento nonché un orientamento per i GAL.

Un pre-esame delle strategie permetterebbe anche di tenere conto dei diversi gradi di maturità dei GAL.

Accompagnare meglio i GAL

E' particolarmente apprezzato l'accompagnamento ai GAL in materia di sviluppo della strategia e sul metodo Leader, il che, peraltro, non sempre viene programmato da parte delle autorità di gestione. Il focus group ha osservato che le esigenze dei nuovi GAL spesso non sono prese in considerazione. Tale accompagnamento deve essere fornito al più presto possibile per consentire ai GAL di sviluppare le proprie strategie in modo corretto. Spesso l'accompagnamento si limita agli aspetti tecnici e amministrativi. Una metodologia comune, che puntualizzi i passaggi chiave per lo sviluppo e l'attuazione delle strategie locali, rafforzerebbe la coerenza e faciliterebbe il trasferimento di conoscenza sul processo di progettazione della strategia di sviluppo locale. Il focus group raccomanda l'adozione di linee guida a livello europeo per quanto riguarda l'approccio multi-fondo proposto per il post 2013.

Migliorare il livello qualitativo attraverso la formazione

Lo sviluppo della strategia è un argomento in genere poco trattato dalla formazione che è o troppo generica o troppo complessa. Poche strategie includono un piano di formazione. Lo sviluppo delle capacità spesso non è una priorità, mentre dovrebbe essere un elemento obbligatorio, con un budget riservato. Il focus group raccomanda un programma di formazione e aggiornamento per i GAL e per il loro personale. Questo per garantire una gestione professionale dei GAL.

Il contenuto della strategia

In generale sembra che i GAL abbiano abbastanza libertà di definire il loro territorio e definire il loro tema all'interno dei parametri fissati dai programmi. Ma rinforzare all'interno dei GAL la conoscenza del contesto strategico globale dovrebbe permettere di migliorare le strategie locali. Questo deve essere fatto nel rispetto dell'autonomia dei GAL di fissare le loro priorità strategiche.

Occorre maggiore chiarezza sugli elementi costitutivi della strategia previsti da parte delle autorità. Alcuni degli elementi minimi proposti per il post 2013 meritano particolare attenzione:

- L'attuazione dei principi di LEADER: questi, esplicitati nella strategia, richiedono chiarezza e coerenza nelle procedure di attuazione della strategia, nella struttura organizzativa del GAL e nelle responsabilità dei partner locali.
- Il processo di partecipazione degli attori locali è importante in quanto rende valida la strategia ed è considerato un criterio di selezione fondamentale.
- L'innovazione, che sembra avere una bassa priorità nell'attuale periodo di programmazione, dovrebbe svolgere un ruolo di maggior peso nel prossimo periodo.

Rafforzare la logica di intervento

Carenze sono state individuate in termini di logica di intervento, di pertinenza della strategia rispetto al territorio e di fissazione e quantificazione degli obiettivi. Ci sono incongruenze tra la priorità delle analisi SWOT e la debolezza dell'analisi dei dati, delle priorità poco mirate, e degli indicatori assenti o scarsamente quantificabili. Ciò è rafforzato dalle carenze constatate nella valutazione e dal non aver tenuto conto dell'esperienza maturata durante i periodi di programmazione precedenti. Sono necessarie delle linee guida per i GAL e per le autorità di gestione su queste questioni.

Piano di Monitoraggio e valutazione

Il sistema di monitoraggio e valutazione nonché la procedura per la revisione della strategia, non sono ben presenti nei piani d'azione delle strategie. A questo proposito, dovrebbe essere fornita una formazione specifica.

Piano di formazione

Un piano di formazione, parte del piano d'azione della strategia, non è stato considerato una priorità da parte delle autorità di gestione. Date le carenze osservate in materia di capacità dei GAL, ci si dovrebbe concentrare su questo aspetto.

 
2. Selezione delle strategie

La selezione delle strategie deve basarsi su criteri obiettivi, chiari e coerenti, se possibile sotto forma di checklist.

La reazione dell'amministrazione alla strategia proposta può variare dalla fornitura di semplici informazioni all'apertura di un dialogo significativo tra autorità di gestione e GAL. Approcci interattivi che corrispondono a un modello di governance multilivello sono in grado di migliorare la qualità delle strategie, ma richiedono più risorse.

Dotazioni di bilancio indicative specificate nei bandi sono preferiti dai GAL e dalle autorità di gestione. Ciò facilita un approccio realistico agli obiettivi strategici e contribuisce ad una migliore definizione delle priorità. La dotazione di bilancio nelle strategie spesso manca di chiarezza e focalizzazione strategica.
L'assegnazione del finanziamento dovrà essere collegato ad una valutazione della qualità della strategia. Esisitono due diversi approcci alla selezione: uno è quello di organizzare una competizione tra GAL, l'altro è valutare il GAL in rapporto ad un livello minimo di qualità, ad un standard comune applicabile a tutti i GAL.

Anche se la maggior parte dei GAL hanno ottenuto il finanziamento richiesto, un numero significativo di essi ritiene che il livello di sostegno finanziario sia insufficiente. La pianificazione finanziaria nella preparazione dei documenti di gara e l'assegnazione delle risorse dovrà essere migliorata per quanto segue: valutare più accuratamente i costi ed il cofinanziamento pubblico nazionale e prevedere una certa flessibilità e la possibilità di rettifiche.

 
3. Attuazione della strategia

Diventare più strategici

Quasi la metà dei GAL consultati si concentra sulla realizzazione degli obiettivi strategici piuttosto che di quelli finanziari. In alcuni casi questo si traduce in una forte domanda di sostegno, in un budget limitato o in alta qualità dei progetti;

Spesso l'atteggiamento strategico è che l'approccio LEADER viene applicato per attivare, sviluppare, le priorità e realizzare progetti. Pratiche come l'uso di criteri di selezione dei progetti ben mirati, i bandi per gruppi di popolazione ben individuati, l'elaborazione di guide e documentazione per la presentazione dei progetti devono essere maggiormente diffuse. L'utilizzo di un tasso d'intervento variabile o di indagini sui beneficiari riguardo le condizioni del supporto possono ugualmente migliorare la qualità della realizzazione.

Valutazione della performance

L'esame della performance della strategia è frequente, ma di solito è limitata all'esecuzione del bilancio. Solo un quarto dei GAL consultati si concentra su obiettivi strategici. I cambiamenti della strategia nella implementazione sono per lo più legati agli aspetti finanziari. Il sistema di monitoraggio dovrebbe generalmente essere migliorato.

Monitoraggio e indicatori

La maggior parte dei GAL utilizza un sistema strutturato di monitoraggio per le comunicazioni all'autorità di gestione, sovente a cadenza annuale e spesso incentrato sulla esecuzione finanziaria. Gli indicatori fisici e gli impatti locali sono piuttosto comunicati ai membri del GAL. La comunicazione alla popolazione locale è più rara. Solo il 35% dei GAL utilizza le domande di pagamento dei beneficiari per generare i dati.

Come accennato in precedenza, sono state rilevate dal focus group carenze nella logica di intervento, negli obiettivi di pianificazione e nei relativi indicatori; ad esempio, un quarto dei GAL consultati non hanno indicatori di performance relativi agli obiettivi quantificati nella strategia.

Generalmente i GAL giudicano più appropriati indicatori aggiuntivi rispetto a quelli del QCMV (Quadro Comune per il Monitoraggio e la Valutazione). Gli indicatori qualitativi sono più apprezzati rispetto agli indicatori quantitativi. Circa due terzi dei GAL consultati utilizzano gli indicatori QCMV per rendere conto delle realizzazioni fisiche, la metà utilizza indicatori aggiuntivi o specifici.
 

Indicatori aggiuntivi

La maggior parte degli indicatori aggiuntivi si riferiscono agli effetti qualitativi del metodo LEADER. L'esame del funzionamento del GAL incontra meno interesse. Una richiesta generale è stata espressa riguardo ad indicatori specifici per LEADER.

Se si vuole evitare una proliferazione di indicatori non comparabili converrebbe sviluppare a livello europeo degli indicatori specifici per l'approccio LEADER. Tuttavia, se tali indicatori LEADER dovessero essere differenziati non dovrebbero essere isolati dal QCMV.

Gli indicatori sul contenuto tematico della strategia sono più spesso legati alle azioni supportate e non agli stessi obiettivi.

Valutazione

L'elemento più frequente è la auto-valutazione effettuata da tre quarti dei GAL. Le esperienze sono frammentate e meriterebbero di essere meglio coordinate a livello europeo o nazionale da linee guida semplici e chiare, che avrebbero oltretutto il vantaggio di integrare il sistema di monitoraggio e di valutazione con la strategia di sviluppo locale.

L'auto-valutazione dovrebbe diventare molto più partecipativa attraverso il coinvolgimento dei beneficiari degli aiuti ed i titolari dei progetti, fino ad ora poco presenti. La valutazione da parte di altri GAL è, a sua volta, ritenuta una buona prassi da generalizzare.

Un sostegno finanziario completo e sufficiente per il monitoraggio e la valutazione è disponibile solo per il 20 e il 30% dei GAL consultati. Alcune guide sono più spesso citate, ma l'offerta formativa è molto bassa.

Conclusioni

Risulta chiaro, dall'analisi condotta dal focus group, che una serie di misure dovranno essere prese per migliorare la qualità delle strategie locali su ciascuno dei tre livelli (europeo, nazionale e locale), e questo vale non solo per lo sviluppo e la progettazione delle strategie, ma anche per la loro attuazione, per il monitoraggio e la valutazione. L'importanza dei collegamenti tra le diverse fasi del ciclo di vita della strategia locale deve essere sottolineato in particolare per rafforzare il valore aggiunto di LEADER.
Un compito immediato del focus group della Rete europea di sviluppo rurale che mira a contribuire a migliorare l'attuazione di LEADER, sarà, sulla base della relazione finale, produrre un manuale sulla qualità della strategia locale per i GAL, tenendo presente anche la dimensione multi-fondo del nuovo approccio proposto per il prossimo periodo di programmazione.


Il presente articolo riflette i risultati del focus group del Leader sub-committee della rete europea per lo sviluppo rurale. Esso non riflette necessariamente le opinioni della Commissione europea.