Consiglio di Stato, Sez. II, parere reso nell'adunanza del 25.01.2017 (n. aff. 01555/2015 Omissis contro Regione Basilicata).

È onere del ricorrente impugnare la deliberazione con la quale viene approvata la graduatoria definitiva relativa alla Misura.
Il Piano di sviluppo per l'attività aziendale (PSA), per sua natura, presuppone l'allegazione di tutti gli elementi documentali capaci di supportarne la concreta attendibilità, sul piano operativo, con riferimento agli impegni dichiarati.

Il FATTO

La controversia ha ad oggetto l'impugnativa della deliberazione della Giunta Regionale con la quale veniva approvata la graduatoria definitiva delle domande di aiuto ammesse e finanziate per la Misura 112 "Insediamento giovani agricoltori" (PSR Basilicata 2007/2013) pubblicata sul BUR n. 44 del 7.12.2012.
Il ricorso si articola in due parti: una relativa alla revisione del punteggio attribuito, necessario per ottenere una maggiorazione del premio; l'altra volta ad ottenere solo un miglior posizionamento in graduatoria, rilevante ai fini della Misura 121.
Nella vicenda posta al vaglio del Consiglio di Stato, il ricorrente ha impugnato la deliberazione con la quale veniva approvata la graduatoria relativa alla misura 112 (nell'ambito della quale veniva posto al n. 383), ma l'impugnativa non veniva estesa anche alla successiva, con la quale la Regione approvava la ulteriore graduatoria definitiva della Misura 112, in relazione al bando di attuazione integrata delle domande relative alla Misura 112 e alla Misura 121.
Il ricorrente rivendica però il punteggio indicato non solo per l'integrazione del premio per la Misura 112, ma anche ai fini del posizionamento nella graduatoria della Misura 121, in quanto tale miglior posizionamento sarebbe stato determinante anche per la fruizione dei finanziamenti relativi a tale Misura.
Il Consiglio di Stato, con il parere in oggetto, dichiara il ricorso improcedibile in relazione alla seconda parte dello stesso; infondato in relazione alla prima.
Per quanto riguarda la dichiarata improcedibilità, il parere del Consiglio di Stato si inserisce nel solco della ormai pacifica e consolidata giurisprudenza secondo la quale è necessario impugnare anche il provvedimento finale, con il quale si definisce la procedura amministrativa.
Non essendo stata proposta impugnazione avverso il provvedimento con il quale veniva approvata la graduatoria definitiva di attuazione integrata delle Misure 112 e 121, il Consiglio di Stato non poteva non rilevare la palese sussistenza di una causa di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse in capo al ricorrente.
Infatti la mancata censura elimina in radice l'utilità in favore del ricorrente, della decisione su un atto avente effetti limitati nei suoi confronti.
Riguardo al merito, il ricorso viene ritenuto infondato, in quanto il Piano di sviluppo per l'attività aziendale (PSA), non conteneva gli elementi documentali capaci di supportarne la concreta attendibilità, sul piano operativo, con riferimento agli impegni dichiarati.
Sostiene al riguardo il Consiglio di Stato che "L'enunciazione degli obiettivi, non accompagnata da una adeguata documentazione tecnico-economica dell'investimento progettato, non poteva, in effetti, fornire elementi utili tali da consentire la valutazione delle singole voci".

NOTA

Anche nel processo amministrativo, l'interesse ad agire si esplicita, come nel processo civile a norma dell'art. 100 c.p.c., nella concreta possibilità di perseguire un bene della vita, anche di natura morale o residuale, attraverso il processo, in corrispondenza di una lesione diretta ed attuale dell'interesse protetto.
Per quel che concerne l'interesse ad agire ‐ la cui (in)sussistenza viene in rilievo nel parere in commento - secondo la giurisprudenza e la dottrina amministrativa esso deve presentare i caratteri della personalità (il risultato utile da conseguire mediante il processo deve riguardare specificamente e direttamente il ricorrente), dell'attualità (la lesione dedotta in giudizio non può concernere un evento accaduto nel passato - od ormai consolidato - o un evento che deve ancora accadere) e della concretezza (l'utilità derivabile dall'accoglimento del ricorso deve essere concreta e non astratta). Sul punto, infatti, la giurisprudenza ha chiarito che la mera titolarità di un interesse protetto non giustifica l'azione giudiziale, quando tale interesse non sia concretamente leso dall'atto, di cui si chiede la rimozione dal mondo giuridico, a fini di reale perseguimento di un bene della vita (sul punto ex plurimis, C.d.S., Sez. V, sent. n. 5281/2014).
Come conferma la giurisprudenza "il presupposto perché venga adita la tutela giurisdizionale riposa nell'interesse alla decisione, derivante da una lesione (né paventata né futura né inattuale) ad una posizione giuridica attiva tutelata dall'ordinamento: l'interesse processuale presuppone, nella prospettazione della parte istante, una lesione concreta ed attuale dell'interesse sostanziale dedotto in giudizio e l'idoneità del provvedimento richiesto al giudice a tutelare e soddisfare il medesimo interesse sostanziale" (Consiglio di Stato, n. 4133/2009).
Il fattore discriminante per ritenere proponibile o meno un ricorso risiede nell'avvenuta lesione di interessi, cioè l'avvenuta modificazione delle situazioni giuridiche del privato, ciò atteso che, come già precisato, tale lesione deve sussistere fin dal momento della proposizione del ricorso.
Quindi, nel caso in cui l'azione manchi d'interesse (attuale, concreto e personale) da parte del ricorrente, il giudice non potrà arrivare ad esaminare il merito della causa, ma si dovrà arrestare ad una fase precedente e pronunciare una sentenza di rito.
Nel processo amministrativo l'improcedibilità del ricorso può verificarsi in presenza della sussistenza delle seguenti condizioni: a) il rapporto giuridico sotteso all'impugnato provvedimento è stato oggetto di una nuova regolazione intervenuta in corso di causa e questo ha fatto venir meno gli effetti dell'originario provvedimento; b) l'atto del cui annullamento si discute ha di fatto consumato la sua efficacia, con sostanziale sopravvenuta carenza d'interesse a coltivare l'impugnativa nel caso in cui nessuna concreta utilitas possa derivare alla parte ricorrente dalla decisione di merito del rimedio giurisdizionale proposto.
L'adozione di un nuovo atto, quando non sia meramente confermativo di un provvedimento precedente, ma costituisce (nuova) espressione di una funzione amministrativa, comporta la pronuncia d'improcedibilità del giudizio in corso per sopravvenuta carenza di interesse, trasferendosi l'interesse del ricorrente dall'annullamento dell'atto impugnato, sostituito dal nuovo provvedimento, all'annullamento di quest'ultimo.
Ogni nuovo provvedimento innovativo e dotato di autonoma efficacia lesiva della sfera giuridica del suo destinatario, anche di conferma propria (che si ha quando la pubblica amministrazione, sulla scorta di una rinnovata istruttoria e sulla base di una nuova motivazione, dimostri di voler confermare la volizione espressa in un precedente provvedimento) ed anche se frutto di un riesame non spontaneo, ma indotto da un provvedimento del giudice amministrativo, che tuttavia rifletta nuove valutazioni dell'Amministrazione e implichi il definitivo superamento di quelle poste a base di un provvedimento impugnato giurisdizionalmente, comporta sopravvenienza di carenza di interesse del ricorrente alla coltivazione del relativo gravame, non potendo esso conseguire alcuna utilità da un eventuale esito favorevole dello stesso.
La graduatoria finale, emanata nel corso di una procedura selettiva, che abbia implicato nuove ed autonome valutazioni tenendo conto della posizione di tutti i concorrenti, pur appartenendo alla stessa sequenza procedimentale in cui si colloca una precedente graduatoria, ne costituisce l'atto finale implicante nuove ed ulteriori valutazioni di interessi; quindi, nell'ipotesi in cui un giudizio venga incardinato per l'impugnazione di una graduatoria relativa ad una procedura selettiva sostituita successivamente da un nuovo provvedimento finale di approvazione di una rinnovata graduatoria, sulla base di nuove valutazioni, innovativo e dotato di autonoma efficacia lesiva della sfera giuridica della parte che ne è destinataria, la persistenza dell'interesse della parte ricorrente alla decisione di detto giudizio va esclusa, tenuto anche conto delle ulteriori iniziative attivate (o attivabili) da essa parte per ottenere la soddisfazione della pretesa vantata.
La determinazione conclusiva andava pertanto ritualmente impugnata nel termine decadenziale decorrente (ex art 9 del D.P.R. n. 1199/1971 in caso di ricorso straordinario al Capo dello Stato), dalla scadenza del termine di pubblicazione.