| Dario Cacace |
Mercoledì 23/02/11 15:55
Re: PROCEDURE DI NOMINA DEL DIRETTORE TECNICO
Il Manuale delle procedure di attuazione delle Misure degli Assi III - IV del PSR Puglia 2007-2013 disciplina la materia al paragrafo 1.3: "Costituzione del GAL e impianto della struttura organizzativa", ove si legge:
"La nomina del Direttore del GAL deve essere effettuata nel rispetto dei regolamenti e della legislazione vigente. La nomina del personale del GAL deve essere effettuata nel rispetto dei regolamenti e della legislazione vigente, mediante selezione pubblica (nell'avviso pubblico devono essere contenuti i requisiti richiesti). Tale procedura si intende assolta per il personale che risulti essere stato selezionato dal GAL nel corso del precedente periodo di programmazione Leader+.
Il conferimento di incarichi professionali a consulenti avverrà attraverso procedura di evidenza pubblica e nel rispetto delle procedure per l'acquisizione di beni e servizi descritti in questo manuale."
Leggendo con attenzione il testo del Manuale delle procedure, rileviamo la presenza di un passaggio la cui interpretazione può alimentare incertezze, e che dovrebbe essere risolta dalla Regione Puglia. Difatti, per la nomina del personale è richiesto il "rispetto dei regolamenti e della legislazione vigente", e si individuano anche le modalità: "...mediante selezione pubblica" che invece non sono previste nel caso di nomina del Direttore Generale. Tale concetto appare ulteriormente ribadito nel passaggio seguente, riferito ad altri tipi di incarichi professionali e consulenziali, per i quali si rimanda a specifiche disposizioni e procedure per l'acquisizione di beni e servizi, le quali si fondano sul rispetto dei principi di trasparenza e pari opportunità.
Ciò premesso, occorre verificare se la procedura adottata dal Gal è, o meno, rispettosa dei regolamenti e della legislazione vigente. Riteniamo infatti irrilevante la questione su cui sembra vertere il quesito (ovvero, sulla retroattività delle indicazioni del Manuale) poiché, con specifico riferimento alla nomina del Direttore, il Manuale non dispone nessuna novità: in altre parole, non fa altro che rimandare ad altre norme, preesistenti, cui il Gal avrebbe dovuto in ogni caso attenersi.
Occorre dunque individuare la normativa di riferimento cui allude il Manuale.
Si esclude che questa sia rappresentata dal D. Lgs 163/2006. Difatti, quest'ultimo disciplina gli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi resi, rispettivamente, da "imprenditori", "fornitori" e "prestatori di servizi". Non si applica, invece, alle prestazioni di servizi configurabili come prestazioni d'opera intellettuale (art. 2230 c.c.) nelle quali una parte si obbliga, verso un corrispettivo, a compiere un'opera o un servizio in favore di un'altra con lavoro prevalentemente proprio e senza vincolo di subordinazione, senza peraltro assumere un rischio nella gestione della prestazione (obbligazione di mezzi, e non di risultato).
Non appare immediatamente applicabile neanche il D. Lgs 165/2001 e ss.mm.ii. il cui ambito di applicazione è espressamente limitato all'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
Le "Linee guida sull'ammissibilità delle spese relative allo sviluppo rurale e a interventi analoghi" elaborate dal Mipaaf (febbraio 2008) e recentemente aggiornate (novembre 2010) disciplinano al punto 2.2: "Investimenti immateriali realizzati da privati", le modalità con le quali affidare gli incarichi, prevedendo una procedura basata sulla raccolta di almeno tre preventivi o, se del caso, su una dichiarazione di un tecnico con allegata una specifica relazione descrittiva, corredata degli elementi necessari per la relativa valutazione. Tale procedura sembra non applicabile alla tipologia di prestazioni d'opera in oggetto. Peraltro, si afferma che "sono escluse dalla precedente procedura le spese generali relative ad onorari di professionisti e/o consulenti, studi di fattibilità ecc., che di norma sono valutate in sede di verifica a consuntivo". Questa deroga si riferisce, tuttavia, alle sole "spese generali".
Spesso si afferma che la natura delle prestazioni di un direttore di un Gal richiede un rapporto di particolare coordinamento funzionale e condivisione di fini così intensi da rendere necessario l'affidamento dell'incarico intuitu personae, ma dottrina e giurisprudenza tendono a superare queste argomentazioni, sostenendo la prevalenza del rispetto dei principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità (e garantendo, comunque, la qualità delle prestazioni e la loro economicità).
La prassi, in materia, appare ampiamente accettare queste indicazioni: nell'ambito dell'Asse 4 dei Psr italiani diverse Autorità di Gestione hanno esplicitamente previsto l'obbligo di procedere ad una selezione aperta e trasparente del personale e dei collaboratori del Gal (soprattutto nel caso dei Gal di nuova costituzione) basata almeno su una valutazione comparativa di candidature. Peraltro, ci risulta che diversi Gal della stessa Puglia abbiano proceduto avviando una valutazione comparativa in tal senso anche per la carica di Direttore tecnico.
La valutazione comparativa (alla quale si fa talvolta riferimento, applicando nel caso dei Gal le disposizioni previste per gli incarichi di collaborazione dal D.Lgs 165/2001, art. 6.bis) non necessariamente deve avvenire tra currucula (operazione che, in ogni caso, è a rischio di arbitrarietà) ma tra il curriculum (o i curricula) a disposizione ed il profilo richiesto. In tal senso, a prescindere da specifici obblighi imposti dalla normativa specifica, diversi Gal si sono dotati di Albi fornitori per specifiche categorie di servizi. In questo caso occorrerà a monte l'acquisizione di curricula, preceduta da avvisi che, comunque, non hanno nulla in comune con bandi o procedure concorsuali vere e proprie (purché negli avvisi siano chiaramente individuati, tra l'altro, l'oggetto della prestazione e le modalità del processo valutativo-comparativo). Ciò che conta, inoltre, è che si dimostri la carenza di professionalità e la corrispondenza del curriculum della persona designata al profilo necessario.
Per concludere (e tenendo conto dei margini di incertezza nella lettura delle disposizioni del Manuale, cui si è fatto cenno, e che sarebbe utile eliminare), in termini generali si può affermare che, qualora nella nomina del Direttore siano stati rispettati i principi sopra richiamati (libera concorrenza, parità di trattamento, ecc.), anche attraverso l'attivazione di una valutazione comparativa, la procedura è da considerare corretta, anche a prescindere da "bandi" o "avvisi".
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La risposta nei termini indicati viene fornita a titolo di semplice informazione, non avendo il parere espresso alcun valore vincolante
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| Dario Cacace |
Lunedì 11/07/11 11:11
Re: PROCEDURE DI NOMINA DEL DIRETTORE TECNICO
Come evidenziato in precedenza, il Gal svolge talune attività di chiara connotazione pubblicistica, e per questo è tenuto al rispetto dei principi richiamati dalla L. 241/90, nonché delle pertinenti disposizioni contenute nel D. Lgs 163/2006. Resta, tuttavia, un soggetto privato, sicché l'applicazione della normativa specifica dettata per le pubbliche amministrazioni non sempre è automatica. In sostanza, si rileva una sorta di vuoto normativo, parzialmente colmato dalle disposizioni che ciascuna Autorità di Gestione ha definito nell'ambito del PSR.
In diverse circostanze, sono le stesse AdG che dettano norme tese a favorire il rispetto dei principi di trasparenza e concorrenza. Ma nella maggior parte dei casi viene invocata genericamente una "regolamentazione/legislazione" che, in realtà, non si occupa, se non marginalmente, di "situazioni-tipo" che devono affrontare nella pratica i Gal. Come già sottolineato nella precedente risposta, l'AdG dovrebbe dare indicazioni in merito. Cerchiamo, comunque, di sintetizzare alcuni aspetti di rilievo:
1. Il Gal, in base all'art. 3, comma 26, del D. Lgs 163/2006, è "organismo di diritto pubblico". Pertanto, oltre al rispetto della normativa sugli appalti (che tuttavia non è pertinente al caso posto nel quesito) è tenuto al rispetto dei principi di "...economicità, efficacia, tempestività e correttezza; l'affidamento deve altresì rispettare i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello di pubblicità" (D. Lgs. 163/2006, art. 2, comma 1).
2. I Gal restano, in ogni caso, soggetti che agiscono in regime di diritto privato. Tuttavia, la natura pubblicistica delle attività svolte è confermata da significative pronunce giurisdizionali, secondo le quali il ruolo ed i compiti attribuiti ai Gal dalla normativa comunitaria e regionale colorano di una pregnante connotazione pubblicistica l'attività del Gal;
3. La connotazione pubblicistica delle attività del Gal rende necessario il rispetto dei principi richiamati dall'articolo 1 della L. 241/90 e, di conseguenza, l'adozione di procedure di evidenza pubblica nell'affidamento di lavori e nella selezione di fornitori di beni e servizi (ivi comprese, in genere, le prestazioni d'opera).
Naturalmente, appare poco utile invocare, per questo tipo di prestazioni, l'applicazione integrale della normativa specificamente destinata alla pubblica amministrazione. Tuttavia, il D. Lgs. 165/2001 può aiutare a trarre alcune conclusioni, non già in quanto immediatamente applicabili ai Gal (essendo riferito alle sole pubbliche amministrazioni indicate nell'articolo 1, comma 2), bensì in quanto funzionali al perseguimento dei principi richiamati dalle norme summenzionate. In particolare, tale decreto stabilisce che:
* per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, nel rispetto di alcune condizioni (art. 7, comma 6);
* in tali casi, le amministrazioni pubbliche devono disciplinare e rendere pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione (art. 7, comma 6bis).
Come accennato nella precedente risposta, penultimo capoverso, non è necessaria una valutazione comparativa tra più curricula (sebbene questa sia auspicabile, sopratutto nel caso di nuovi Gal), ma tra il curriculum (o, eventualmente, i curricula) a disposizione ed il profilo richiesto. In altri termini: ciò che viene ritenuto necessario è verificare che il curriculum prescelto sia in linea con le caratteristiche "ideali" del profilo professionale cui attribuire l'incarico.
Tale valutazione deve essere, disciplinata e resa pubblica dalle amministrazioni pubbliche "...secondo i propri ordinamenti".
La questione, quindi, si sposta su un altro piano: l'iter seguito dal Gal nel valutare il curriculum disponibile rispetto a quello "ideale" (ovvero, rispetto alle esigenze connesse al coordinamento tecnico del Psl) è in linea con i "...regolamenti e la legislazione vigente"?
Più in concreto: il fatto che l'incarico sia stato affidato a seguito di una delibera assembleare, alla quale hanno partecipato 204 soci (contrariamente a quanto avviene in gran parte dei Gal, nei quali la nomina è intervenuta a seguito di provvedimento dell'Organo Deliberante) assicura il rispetto dei principi di equa e corretta gestione amministrativa e, più in generale, di trasparenza e di concorrenza richiamati dalle citate norme?
Per rispondere a questa domanda, e premesso, ripetiamo, che è l'AdG che deve esprimere una valutazione in merito, riteniamo sia utile verificare:
- se le norme indicate dallo Statuto sono state rispettate;
- se tali norme erano adeguatamente pubblicizzate al momento della nomina;
- se all'ordine del giorno era prevista una delibera in merito alla nomina;
- se le caratteristiche del profilo richiesto erano precedentemente definite (dal Psl, o dal Psr, o anche dal bando per la selezione dei Gal e dei Psl);
- se il nominativo del Direttore tecnico non fosse già indicato nella delibera o, in ogni caso, la candidatura e la successiva nomina fosse stata formulata fornendo ai decisori la possibilità esprimere un giudizio di comparazione rispetto al profilo ideale del candidato.
Non è invece ben chiaro il senso della seconda parte del quesito: sembra si faccia riferimento alla possibilità di ammettere a finanziamento, nell'ambito della Misura 431, la spesa sostenuta per i compensi al Direttore. Sicuramente, tale spesa è ammissibile nell'ambito della misura 431. Riguardo alla distinzione tra le varie azioni operata dal PSR della Puglia, da una prima lettura sembrerebbe che essa possa essere effettivamente collocata nell'ambito dell'Azione 3.
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La risposta nei termini indicati viene fornita a titolo di semplice informazione, non avendo il parere espresso alcun valore vincolante
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| Dario Cacace |
Lunedì 26/09/11 17:48
Re: PROCEDURE DI NOMINA DEL DIRETTORE TECNICO
Riguardo alla questione specifica da ultimo sollevata, va rammentato che l'ammissibilità delle spese, è oggetto di definizione da parte dell'Autorità di Gestione, in coerenza con le disposizioni nazionali e comunitarie che regolano la materia.
Ciò premesso, emergerebbe, la presenza di due figure, all'interno dell'organigramma del Gal: Direttore Generale e Direttore Tecnico.
La prima questione rilevante (al di là delle modalità con le quali sono stati applicati i principi di trasparenza nella selezione dei due direttori) è la seguente: per essere considerata ammissibile, una spesa deve essere prevista nel PSL (che dovrebbe accennare anche all'organizzazione ed al Regolamento interno del Gal, ai compiti ed alle funzioni attribuite ai soggetti che in esso lavorano). Dunque: il PSL prevede la presenza di queste due figure?
Altro aspetto riguarda, come accennato, i compiti e le funzioni attribuite a ciascuno di essi: evidentemente non è possibile (per questioni che riguardano principalmente la sfera etica, e l'immagine stessa del Gal nei confronti dei terzi) immaginare di erogare compensi a due soggetti che, di fatto, sovrappongono le loro attività. A meno ché, ovviamente, non si tratta di sovrapposizione, bensì di chiara ed evidente separazione dei ruoli tra le due figure (esempio, il DG svolge le funzioni di Responsabile Amministrativo e finanziario, mentre il DT coordina le attività operative del Piano).
Quanto alla dimensione economica dei compensi, occorre far riferimento alle indicazioni fornite dall'AdG del PSR pugliese, e ad eventuali tariffari adottati per queste figure professionali.
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